國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）
目錄
第一篇 規劃背景
第一章 重大意義
第二章 發(fā)展現狀
第三章 發(fā)展態(tài)勢
第二篇 指導思想和發(fā)展目標
第四章 指導思想
第五章 發(fā)展目標
第三篇 有序推進(jìn)農業(yè)轉移人口市民化
第六章 推進(jìn)符合條件農業(yè)轉移人口落戶(hù)城鎮
第一節 健全農業(yè)轉移人口落戶(hù)制度
第二節 實(shí)施差別化落戶(hù)政策
第七章 推進(jìn)農業(yè)轉移人口享有城鎮基本公共服務(wù)
第一節 保障隨遷子女平等享有受教育權利
第二節 完善公共就業(yè)創(chuàng )業(yè)服務(wù)體系
第三節 擴大社會(huì )保障覆蓋面
第四節 改善基本醫療衛生條件
第五節 拓寬住房保障渠道
第八章 建立健全農業(yè)轉移人口市民化推進(jìn)機制
第一節 建立成本分擔機制
第二節 合理確定各級政府職責
第三節 完善農業(yè)轉移人口社會(huì )參與機制
第四篇 優(yōu)化城鎮化布局和形態(tài)
第九章 優(yōu)化提升東部地區城市群
第十章 培育發(fā)展中西部地區城市群
第十一章 建立城市群發(fā)展協(xié)調機制
第十二章 促進(jìn)各類(lèi)城市協(xié)調發(fā)展
第一節 增強中心城市輻射帶動(dòng)功能
第二節 加快發(fā)展中小城市
第三節 有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮
第十三章 強化綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò )支撐
第一節 完善城市群之間綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò )
第二節 構建城市群內部綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò )
第三節 建設城市綜合交通樞紐
第四節 改善中小城市和小城鎮交通條件
第五篇 提高城市可持續發(fā)展能力
第十四章 強化城市產(chǎn)業(yè)就業(yè)支撐
第一節 優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)結構
第二節 增強城市創(chuàng )新能力
第三節 營(yíng)造良好就業(yè)創(chuàng )業(yè)環(huán)境
第十五章 優(yōu)化城市空間結構和管理格局
第一節 改造提升中心城區功能
第二節 嚴格規范新城新區建設
第三節 改善城鄉接合部環(huán)境
第十六章 提升城市基本公共服務(wù)水平
第一節 優(yōu)先發(fā)展城市公共交通
第二節 加強市政公用設施建設
第三節 完善基本公共服務(wù)體系
第十七章 提高城市規劃建設水平
第一節 創(chuàng )新規劃理念
第二節 完善規劃程序
第三節 強化規劃管控
第四節 嚴格建筑質(zhì)量管理
第十八章 推動(dòng)新型城市建設
第一節 加快綠色城市建設
第二節 推進(jìn)智慧城市建設
第三節 注重人文城市建設
第十九章 加強和創(chuàng )新城市社會(huì )治理
第一節 完善城市治理結構
第二節 強化社區自治和服務(wù)功能
第三節 創(chuàng )新社會(huì )治安綜合治理
第四節 健全防災減災救災體制
第六篇 推動(dòng)城鄉發(fā)展一體化
第二十章 完善城鄉發(fā)展一體化體制機制
第一節 推進(jìn)城鄉統一要素市場(chǎng)建設
第二節 推進(jìn)城鄉規劃、基礎設施和公共服務(wù)一體化
第二十一章 加快農業(yè)現代化進(jìn)程
第一節 保障國家糧食安全和重要農產(chǎn)品有效供給
第二節 提升現代農業(yè)發(fā)展水平
第三節 完善農產(chǎn)品流通體系
第二十二章 建設社會(huì )主義新農村
第一節 提升鄉鎮村莊規劃管理水平
第二節 加強農村基礎設施和服務(wù)網(wǎng)絡(luò )建設
第三節 加快農村社會(huì )事業(yè)發(fā)展
第七篇 改革完善城鎮化發(fā)展體制機制
第二十三章 推進(jìn)人口管理制度改革
第二十四章 深化土地管理制度改革
第二十五章創(chuàng )新城鎮化資金保障機制
第二十六章 健全城鎮住房制度
第二十七章 強化生態(tài)環(huán)境保護制度
第八篇 規劃實(shí)施
第二十八章 加強組織協(xié)調
第二十九章 強化政策統籌
第三十章 開(kāi)展試點(diǎn)示范
第三十一章 健全監測評估
國家新型城鎮化規劃（2014－2020年），根據中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì )報告、《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》、中央城鎮化工作會(huì )議精神、《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十二個(gè)五年規劃綱要》和《全國主體功能區規劃》編制，按照走中國特色新型城鎮化道路、全面提高城鎮化質(zhì)量的新要求，明確未來(lái)城鎮化的發(fā)展路徑、主要目標和戰略任務(wù)，統籌相關(guān)領(lǐng)域制度和政策創(chuàng )新，是指導全國城鎮化健康發(fā)展的宏觀(guān)性、戰略性、基礎性規劃。
第一篇 規劃背景
我國已進(jìn)入全面建成小康社會(huì )的決定性階段，正處于經(jīng)濟轉型升級、加快推進(jìn)社會(huì )主義現代化的重要時(shí)期，也處于城鎮化深入發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，必須深刻認識城鎮化對經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的重大意義，牢牢把握城鎮化蘊含的巨大機遇，準確研判城鎮化發(fā)展的新趨勢新特點(diǎn)，妥善應對城鎮化面臨的風(fēng)險挑戰。
第一章 重大意義
城鎮化是伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農產(chǎn)業(yè)在城鎮集聚、農村人口向城鎮集中的自然歷史過(guò)程，是人類(lèi)社會(huì )發(fā)展的客觀(guān)趨勢，是國家現代化的重要標志。按照建設中國特色社會(huì )主義五位一體總體布局，順應發(fā)展規律，因勢利導，趨利避害，積極穩妥扎實(shí)有序推進(jìn)城鎮化，對全面建成小康社會(huì )、加快社會(huì )主義現代化建設進(jìn)程、實(shí)現中華民族偉大復興的中國夢(mèng)，具有重大現實(shí)意義和深遠歷史意義。
——城鎮化是現代化的必由之路。工業(yè)革命以來(lái)的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展史表明，一國要成功實(shí)現現代化，在工業(yè)化發(fā)展的同時(shí)，必須注重城鎮化發(fā)展。當今中國，城鎮化與工業(yè)化、信息化和農業(yè)現代化同步發(fā)展，是現代化建設的核心內容，彼此相輔相成。工業(yè)化處于主導地位，是發(fā)展的動(dòng)力；農業(yè)現代化是重要基礎，是發(fā)展的根基；信息化具有后發(fā)優(yōu)勢，為發(fā)展注入新的活力；城鎮化是載體和平臺，承載工業(yè)化和信息化發(fā)展空間，帶動(dòng)農業(yè)現代化加快發(fā)展，發(fā)揮著(zhù)不可替代的融合作用。
——城鎮化是保持經(jīng)濟持續健康發(fā)展的強大引擎。內需是我國經(jīng)濟發(fā)展的根本動(dòng)力，擴大內需的最大潛力在于城鎮化。目前我國常住人口城鎮化率為53.7%，戶(hù)籍人口城鎮化率只有36%左右，不僅遠低于發(fā)達國家80%的平均水平，也低于人均收入與我國相近的發(fā)展中國家60%的平均水平，還有較大的發(fā)展空間。城鎮化水平持續提高，會(huì )使更多農民通過(guò)轉移就業(yè)提高收入，通過(guò)轉為市民享受更好的公共服務(wù)，從而使城鎮消費群體不斷擴大、消費結構不斷升級、消費潛力不斷釋放，也會(huì )帶來(lái)城市基礎設施、公共服務(wù)設施和住宅建設等巨大投資需求，這將為經(jīng)濟發(fā)展提供持續的動(dòng)力。
——城鎮化是加快產(chǎn)業(yè)結構轉型升級的重要抓手。產(chǎn)業(yè)結構轉型升級是轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的戰略任務(wù)，加快發(fā)展服務(wù)業(yè)是產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級的主攻方向。目前我國服務(wù)業(yè)增加值占國內生產(chǎn)總值比重僅為46.1%，與發(fā)達國家74%的平均水平相距甚遠，與中等收入國家53%的平均水平也有較大差距。城鎮化與服務(wù)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)，服務(wù)業(yè)是就業(yè)的最大容納器。城鎮化過(guò)程中的人口集聚、生活方式的變革、生活水平的提高，都會(huì )擴大生活性服務(wù)需求；生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置、三次產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動(dòng)、社會(huì )分工的細化，也會(huì )擴大生產(chǎn)性服務(wù)需求。城鎮化帶來(lái)的創(chuàng )新要素集聚和知識傳播擴散，有利于增強創(chuàng )新活力，驅動(dòng)傳統產(chǎn)業(yè)升級和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
——城鎮化是解決農業(yè)農村農民問(wèn)題的重要途徑。我國農村人口過(guò)多、農業(yè)水土資源緊缺，在城鄉二元體制下，土地規模經(jīng)營(yíng)難以推行，傳統生產(chǎn)方式難以改變，這是“三農”問(wèn)題的根源。我國人均耕地僅0.1公頃，農戶(hù)戶(hù)均土地經(jīng)營(yíng)規模約0.6公頃，遠遠達不到農業(yè)規?；?jīng)營(yíng)的門(mén)檻。城鎮化總體上有利于集約節約利用土地，為發(fā)展現代農業(yè)騰出寶貴空間。隨著(zhù)農村人口逐步向城鎮轉移，農民人均資源占有量相應增加，可以促進(jìn)農業(yè)生產(chǎn)規?；蜋C械化，提高農業(yè)現代化水平和農民生活水平。城鎮經(jīng)濟實(shí)力提升，會(huì )進(jìn)一步增強以工促農、以城帶鄉能力，加快農村經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展。
——城鎮化是推動(dòng)區域協(xié)調發(fā)展的有力支撐。改革開(kāi)放以來(lái)，我國東部沿海地區率先開(kāi)放發(fā)展，形成了京津冀、長(cháng)江三角洲、珠江三角洲等一批城市群，有力推動(dòng)了東部地區快速發(fā)展，成為國民經(jīng)濟重要的增長(cháng)極。但與此同時(shí)，中西部地區發(fā)展相對滯后，一個(gè)重要原因就是城鎮化發(fā)展很不平衡，中西部城市發(fā)育明顯不足。目前東部地區常住人口城鎮化率達到62.2%，而中部、西部地區分別只有48.5%、44.8%。隨著(zhù)西部大開(kāi)發(fā)和中部崛起戰略的深入推進(jìn)，東部沿海地區產(chǎn)業(yè)轉移加快，在中西部資源環(huán)境承載能力較強地區，加快城鎮化進(jìn)程，培育形成新的增長(cháng)極，有利于促進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)和市場(chǎng)空間由東向西、由南向北梯次拓展，推動(dòng)人口經(jīng)濟布局更加合理、區域發(fā)展更加協(xié)調。
——城鎮化是促進(jìn)社會(huì )全面進(jìn)步的必然要求。城鎮化作為人類(lèi)文明進(jìn)步的產(chǎn)物，既能提高生產(chǎn)活動(dòng)效率，又能富裕農民、造福人民，全面提升生活質(zhì)量。隨著(zhù)城鎮經(jīng)濟的繁榮，城鎮功能的完善，公共服務(wù)水平和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的提升，人們的物質(zhì)生活會(huì )更加殷實(shí)充裕，精神生活會(huì )更加豐富多彩；隨著(zhù)城鄉二元體制逐步破除，城市內部二元結構矛盾逐步化解，全體人民將共享現代文明成果。這既有利于維護社會(huì )公平正義、消除社會(huì )風(fēng)險隱患，也有利于促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會(huì )和諧進(jìn)步。
第二章 發(fā)展現狀
改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著(zhù)工業(yè)化進(jìn)程加速，我國城鎮化經(jīng)歷了一個(gè)起點(diǎn)低、速度快的發(fā)展過(guò)程。1978－2013年，城鎮常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個(gè)百分點(diǎn)；城市數量從193個(gè)增加到658個(gè)，建制鎮數量從2173個(gè)增加到20113個(gè)。京津冀、長(cháng)江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創(chuàng )造了36%的國內生產(chǎn)總值，成為帶動(dòng)我國經(jīng)濟快速增長(cháng)和參與國際經(jīng)濟合作與競爭的主要平臺。城市水、電、路、氣、信息網(wǎng)絡(luò )等基礎設施顯著(zhù)改善，教育、醫療、文化體育、社會(huì )保障等公共服務(wù)水平明顯提高，人均住宅、公園綠地面積大幅增加。城鎮化的快速推進(jìn)，吸納了大量農村勞動(dòng)力轉移就業(yè)，提高了城鄉生產(chǎn)要素配置效率，推動(dòng)了國民經(jīng)濟持續快速發(fā)展，帶來(lái)了社會(huì )結構深刻變革，促進(jìn)了城鄉居民生活水平全面提升，取得的成就舉世矚目。
圖1 城鎮化水平變化
表1 城市（鎮）數量和規模變化情況
表2 城市基礎設施和服務(wù)設施變化情況
在城鎮化快速發(fā)展過(guò)程中，也存在一些必須高度重視并著(zhù)力解決的突出矛盾和問(wèn)題。
——大量農業(yè)轉移人口難以融入城市社會(huì )，市民化進(jìn)程滯后。目前農民工已成為我國產(chǎn)業(yè)工人的主體，受城鄉分割的戶(hù)籍制度影響，被統計為城鎮人口的2.34億農民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫療、養老、保障性住房等方面享受城鎮居民的基本公共服務(wù)，產(chǎn)城融合不緊密，產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚不同步，城鎮化滯后于工業(yè)化。城鎮內部出現新的二元矛盾，農村留守兒童、婦女和老人問(wèn)題日益凸顯，給經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展帶來(lái)諸多風(fēng)險隱患。
圖2 常住人口城鎮化率與戶(hù)籍人口城鎮化率的差距
——“土地城鎮化”快于人口城鎮化，建設用地粗放低效。一些城市“攤大餅”式擴張，過(guò)分追求寬馬路、大廣場(chǎng)，新城新區、開(kāi)發(fā)區和工業(yè)園區占地過(guò)大，建成區人口密度偏低。1996—2012年，全國建設用地年均增加724萬(wàn)畝，其中城鎮建設用地年均增加357萬(wàn)畝；2010—2012年，全國建設用地年均增加953萬(wàn)畝，其中城鎮建設用地年均增加515萬(wàn)畝。2000—2011年，城鎮建成區面積增長(cháng)76.4%，遠高于城鎮人口50.5%的增長(cháng)速度；農村人口減少1.33億人，農村居民點(diǎn)用地卻增加了3045萬(wàn)畝。一些地方過(guò)度依賴(lài)土地出讓收入和土地抵押融資推進(jìn)城鎮建設，加劇了土地粗放利用，浪費了大量耕地資源，威脅到國家糧食安全和生態(tài)安全，也加大了地方政府性債務(wù)等財政金融風(fēng)險。
——城鎮空間分布和規模結構不合理，與資源環(huán)境承載能力不匹配。東部一些城鎮密集地區資源環(huán)境約束趨緊，中西部資源環(huán)境承載能力較強地區的城鎮化潛力有待挖掘；城市群布局不盡合理，城市群內部分工協(xié)作不夠、集群效率不高；部分特大城市主城區人口壓力偏大，與綜合承載能力之間的矛盾加??；中小城市集聚產(chǎn)業(yè)和人口不足，潛力沒(méi)有得到充分發(fā)揮；小城鎮數量多、規模小、服務(wù)功能弱，這些都增加了經(jīng)濟社會(huì )和生態(tài)環(huán)境成本。
——城市管理服務(wù)水平不高，“城市病”問(wèn)題日益突出。一些城市空間無(wú)序開(kāi)發(fā)、人口過(guò)度集聚，重經(jīng)濟發(fā)展、輕環(huán)境保護，重城市建設、輕管理服務(wù)，交通擁堵問(wèn)題嚴重，公共安全事件頻發(fā)，城市污水和垃圾處理能力不足，大氣、水、土壤等環(huán)境污染加劇，城市管理運行效率不高，公共服務(wù)供給能力不足，城中村和城鄉接合部等外來(lái)人口集聚區人居環(huán)境較差。
——自然歷史文化遺產(chǎn)保護不力，城鄉建設缺乏特色。一些城市景觀(guān)結構與所處區域的自然地理特征不協(xié)調，部分城市貪大求洋、照搬照抄，脫離實(shí)際建設國際大都市，“建設性”破壞不斷蔓延，城市的自然和文化個(gè)性被破壞。一些農村地區大拆大建，照搬城市小區模式建設新農村，簡(jiǎn)單用城市元素與風(fēng)格取代傳統民居和田園風(fēng)光，導致鄉土特色和民俗文化流失。
——體制機制不健全，阻礙了城鎮化健康發(fā)展?，F行城鄉分割的戶(hù)籍管理、土地管理、社會(huì )保障制度，以及財稅金融、行政管理等制度，固化著(zhù)已經(jīng)形成的城鄉利益失衡格局，制約著(zhù)農業(yè)轉移人口市民化，阻礙著(zhù)城鄉發(fā)展一體化。
第三章 發(fā)展態(tài)勢
根據世界城鎮化發(fā)展普遍規律，我國仍處于城鎮化率30%－70%的快速發(fā)展區間，但延續過(guò)去傳統粗放的城鎮化模式，會(huì )帶來(lái)產(chǎn)業(yè)升級緩慢、資源環(huán)境惡化、社會(huì )矛盾增多等諸多風(fēng)險，可能落入“中等收入陷阱”，進(jìn)而影響現代化進(jìn)程。隨著(zhù)內外部環(huán)境和條件的深刻變化，城鎮化必須進(jìn)入以提升質(zhì)量為主的轉型發(fā)展新階段。
——城鎮化發(fā)展面臨的外部挑戰日益嚴峻。在全球經(jīng)濟再平衡和產(chǎn)業(yè)格局再調整的背景下，全球供給結構和需求結構正在發(fā)生深刻變化，龐大生產(chǎn)能力與有限市場(chǎng)空間的矛盾更加突出，國際市場(chǎng)競爭更加激烈，我國面臨產(chǎn)業(yè)轉型升級和消化嚴重過(guò)剩產(chǎn)能的挑戰巨大；發(fā)達國家能源資源消費總量居高不下，人口龐大的新興市場(chǎng)國家和發(fā)展中國家對能源資源的需求迅速膨脹，全球資源供需矛盾和碳排放權爭奪更加尖銳，我國能源資源和生態(tài)環(huán)境面臨的國際壓力前所未有，傳統高投入、高消耗、高排放的工業(yè)化城鎮化發(fā)展模式難以為繼。
——城鎮化轉型發(fā)展的內在要求更加緊迫。隨著(zhù)我國農業(yè)富余勞動(dòng)力減少和人口老齡化程度提高，主要依靠勞動(dòng)力廉價(jià)供給推動(dòng)城鎮化快速發(fā)展的模式不可持續；隨著(zhù)資源環(huán)境瓶頸制約日益加劇，主要依靠土地等資源粗放消耗推動(dòng)城鎮化快速發(fā)展的模式不可持續；隨著(zhù)戶(hù)籍人口與外來(lái)人口公共服務(wù)差距造成的城市內部二元結構矛盾日益凸顯，主要依靠非均等化基本公共服務(wù)壓低成本推動(dòng)城鎮化快速發(fā)展的模式不可持續。工業(yè)化、信息化、城鎮化和農業(yè)現代化發(fā)展不同步，導致農業(yè)根基不穩、城鄉區域差距過(guò)大、產(chǎn)業(yè)結構不合理等突出問(wèn)題。我國城鎮化發(fā)展由速度型向質(zhì)量型轉型勢在必行。
——城鎮化轉型發(fā)展的基礎條件日趨成熟。改革開(kāi)放30多年來(lái)我國經(jīng)濟快速增長(cháng)，為城鎮化轉型發(fā)展奠定了良好物質(zhì)基礎。國家著(zhù)力推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化，為農業(yè)轉移人口市民化創(chuàng )造了條件。交通運輸網(wǎng)絡(luò )的不斷完善、節能環(huán)保等新技術(shù)的突破應用，以及信息化的快速推進(jìn)，為優(yōu)化城鎮化空間布局和形態(tài)，推動(dòng)城鎮可持續發(fā)展提供了有力支撐。各地在城鎮化方面的改革探索，為創(chuàng )新體制機制積累了經(jīng)驗。
第二篇 指導思想和發(fā)展目標
我國城鎮化是在人口多、資源相對短缺、生態(tài)環(huán)境比較脆弱、城鄉區域發(fā)展不平衡的背景下推進(jìn)的，這決定了我國必須從社會(huì )主義初級階段這個(gè)最大實(shí)際出發(fā)，遵循城鎮化發(fā)展規律，走中國特色新型城鎮化道路。
第四章 指導思想
高舉中國特色社會(huì )主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導，緊緊圍繞全面提高城鎮化質(zhì)量，加快轉變城鎮化發(fā)展方式，以人的城鎮化為核心，有序推進(jìn)農業(yè)轉移人口市民化；以城市群為主體形態(tài)，推動(dòng)大中小城市和小城鎮協(xié)調發(fā)展；以綜合承載能力為支撐，提升城市可持續發(fā)展水平；以體制機制創(chuàng )新為保障，通過(guò)改革釋放城鎮化發(fā)展潛力，走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路，促進(jìn)經(jīng)濟轉型升級和社會(huì )和諧進(jìn)步，為全面建成小康社會(huì )、加快推進(jìn)社會(huì )主義現代化、實(shí)現中華民族偉大復興的中國夢(mèng)奠定堅實(shí)基礎。
要堅持以下基本原則：
——以人為本，公平共享。以人的城鎮化為核心，合理引導人口流動(dòng)，有序推進(jìn)農業(yè)轉移人口市民化，穩步推進(jìn)城鎮基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，不斷提高人口素質(zhì)，促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會(huì )公平正義，使全體居民共享現代化建設成果。
——四化同步，統籌城鄉。推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮化良性互動(dòng)、城鎮化和農業(yè)現代化相互協(xié)調，促進(jìn)城鎮發(fā)展與產(chǎn)業(yè)支撐、就業(yè)轉移和人口集聚相統一，促進(jìn)城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關(guān)系。
——優(yōu)化布局，集約高效。根據資源環(huán)境承載能力構建科學(xué)合理的城鎮化宏觀(guān)布局，以綜合交通網(wǎng)絡(luò )和信息網(wǎng)絡(luò )為依托，科學(xué)規劃建設城市群，嚴格控制城鎮建設用地規模，嚴格劃定永久基本農田，合理控制城鎮開(kāi)發(fā)邊界，優(yōu)化城市內部空間結構，促進(jìn)城市緊湊發(fā)展，提高國土空間利用效率。
——生態(tài)文明，綠色低碳。把生態(tài)文明理念全面融入城鎮化進(jìn)程，著(zhù)力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，節約集約利用土地、水、能源等資源，強化環(huán)境保護和生態(tài)修復，減少對自然的干擾和損害，推動(dòng)形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設運營(yíng)模式。
——文化傳承，彰顯特色。根據不同地區的自然歷史文化稟賦，體現區域差異性，提倡形態(tài)多樣性，防止千城一面，發(fā)展有歷史記憶、文化脈絡(luò )、地域風(fēng)貌、民族特點(diǎn)的美麗城鎮，形成符合實(shí)際、各具特色的城鎮化發(fā)展模式。
——市場(chǎng)主導，政府引導。正確處理政府和市場(chǎng)關(guān)系，更加尊重市場(chǎng)規律，堅持使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，切實(shí)履行政府制定規劃政策、提供公共服務(wù)和營(yíng)造制度環(huán)境的重要職責，使城鎮化成為市場(chǎng)主導、自然發(fā)展的過(guò)程，成為政府引導、科學(xué)發(fā)展的過(guò)程。
——統籌規劃，分類(lèi)指導。中央政府統籌總體規劃、戰略布局和制度安排，加強分類(lèi)指導；地方政府因地制宜、循序漸進(jìn)抓好貫徹落實(shí)；尊重基層首創(chuàng )精神，鼓勵探索創(chuàng )新和試點(diǎn)先行，凝聚各方共識，實(shí)現重點(diǎn)突破，總結推廣經(jīng)驗，積極穩妥扎實(shí)有序推進(jìn)新型城鎮化。
第五章 發(fā)展目標
——城鎮化水平和質(zhì)量穩步提升。城鎮化健康有序發(fā)展，常住人口城鎮化率達到60%左右，戶(hù)籍人口城鎮化率達到45%左右，戶(hù)籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距縮小2個(gè)百分點(diǎn)左右，努力實(shí)現1億左右農業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶(hù)。
——城鎮化格局更加優(yōu)化。“兩橫三縱”為主體的城鎮化戰略格局基本形成，城市群集聚經(jīng)濟、人口能力明顯增強，東部地區城市群一體化水平和國際競爭力明顯提高，中西部地區城市群成為推動(dòng)區域協(xié)調發(fā)展的新的重要增長(cháng)極。城市規模結構更加完善，中心城市輻射帶動(dòng)作用更加突出，中小城市數量增加，小城鎮服務(wù)功能增強。
——城市發(fā)展模式科學(xué)合理。密度較高、功能混用和公交導向的集約緊湊型開(kāi)發(fā)模式成為主導，人均城市建設用地嚴格控制在100平方米以?xún)?，建成區人口密度逐步提高。綠色生產(chǎn)、綠色消費成為城市經(jīng)濟生活的主流，節能節水產(chǎn)品、再生利用產(chǎn)品和綠色建筑比例大幅提高。城市地下管網(wǎng)覆蓋率明顯提高。
——城市生活和諧宜人。穩步推進(jìn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養老、基本醫療衛生、保障性住房等城鎮基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口，基礎設施和公共服務(wù)設施更加完善，消費環(huán)境更加便利，生態(tài)環(huán)境明顯改善，空氣質(zhì)量逐步好轉，飲用水安全得到保障。自然景觀(guān)和文化特色得到有效保護，城市發(fā)展個(gè)性化，城市管理人性化、智能化。
——城鎮化體制機制不斷完善。戶(hù)籍管理、土地管理、社會(huì )保障、財稅金融、行政管理、生態(tài)環(huán)境等制度改革取得重大進(jìn)展，阻礙城鎮化健康發(fā)展的體制機制障礙基本消除。
專(zhuān)欄1 新型城鎮化主要指標
第三篇 有序推進(jìn)農業(yè)轉移人口市民化
按照尊重意愿、自主選擇，因地制宜、分步推進(jìn)，存量?jì)?yōu)先、帶動(dòng)增量的原則，以農業(yè)轉移人口為重點(diǎn)，兼顧高校和職業(yè)技術(shù)院校畢業(yè)生、城鎮間異地就業(yè)人員和城區城郊農業(yè)人口，統籌推進(jìn)戶(hù)籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化。
第六章 推進(jìn)符合條件農業(yè)轉移人口落戶(hù)城鎮
逐步使符合條件的農業(yè)轉移人口落戶(hù)城鎮，不僅要放開(kāi)小城鎮落戶(hù)限制，也要放寬大中城市落戶(hù)條件。
第一節健全農業(yè)轉移人口落戶(hù)制度
各類(lèi)城鎮要健全農業(yè)轉移人口落戶(hù)制度，根據綜合承載能力和發(fā)展潛力，以就業(yè)年限、居住年限、城鎮社會(huì )保險參保年限等為基準條件，因地制宜制定具體的農業(yè)轉移人口落戶(hù)標準，并向全社會(huì )公布，引導農業(yè)轉移人口在城鎮落戶(hù)的預期和選擇。
第二節實(shí)施差別化落戶(hù)政策
以合法穩定就業(yè)和合法穩定住所（含租賃）等為前置條件，全面放開(kāi)建制鎮和小城市落戶(hù)限制，有序放開(kāi)城區人口50萬(wàn)－100萬(wàn)的城市落戶(hù)限制，合理放開(kāi)城區人口100萬(wàn)－300萬(wàn)的大城市落戶(hù)限制，合理確定城區人口300萬(wàn)－500萬(wàn)的大城市落戶(hù)條件，嚴格控制城區人口500萬(wàn)以上的特大城市人口規模。大中城市可設置參加城鎮社會(huì )保險年限的要求，但最高年限不得超過(guò)5年。特大城市可采取積分制等方式設置階梯式落戶(hù)通道調控落戶(hù)規模和節奏。
第七章 推進(jìn)農業(yè)轉移人口享有城鎮基本公共服務(wù)
農村勞動(dòng)力在城鄉間流動(dòng)就業(yè)是長(cháng)期現象，按照保障基本、循序漸進(jìn)的原則，積極推進(jìn)城鎮基本公共服務(wù)由主要對本地戶(hù)籍人口提供向對常住人口提供轉變，逐步解決在城鎮就業(yè)居住但未落戶(hù)的農業(yè)轉移人口享有城鎮基本公共服務(wù)問(wèn)題。
第一節 保障隨遷子女平等享有受教育權利
建立健全全國中小學(xué)生學(xué)籍信息管理系統，為學(xué)生學(xué)籍轉接提供便捷服務(wù)。將農民工隨遷子女義務(wù)教育納入各級政府教育發(fā)展規劃和財政保障范疇，合理規劃學(xué)校布局，科學(xué)核定教師編制，足額撥付教育經(jīng)費，保障農民工隨遷子女以公辦學(xué)校為主接受義務(wù)教育。對未能在公辦學(xué)校就學(xué)的，采取政府購買(mǎi)服務(wù)等方式，保障農民工隨遷子女在普惠性民辦學(xué)校接受義務(wù)教育的權利。逐步完善農民工隨遷子女在流入地接受中等職業(yè)教育免學(xué)費和普惠性學(xué)前教育的政策，推動(dòng)各地建立健全農民工隨遷子女接受義務(wù)教育后在流入地參加升學(xué)考試的實(shí)施辦法。
第二節 完善公共就業(yè)創(chuàng )業(yè)服務(wù)體系
加強農民工職業(yè)技能培訓，提高就業(yè)創(chuàng )業(yè)能力和職業(yè)素質(zhì)。整合職業(yè)教育和培訓資源，全面提供政府補貼職業(yè)技能培訓服務(wù)。強化企業(yè)開(kāi)展農民工崗位技能培訓責任，足額提取并合理使用職工教育培訓經(jīng)費。鼓勵高等學(xué)校、各類(lèi)職業(yè)院校和培訓機構積極開(kāi)展職業(yè)教育和技能培訓，推進(jìn)職業(yè)技能實(shí)訓基地建設。鼓勵農民工取得職業(yè)資格證書(shū)和專(zhuān)項職業(yè)能力證書(shū)，并按規定給予職業(yè)技能鑒定補貼。加大農民工創(chuàng )業(yè)政策扶持力度，健全農民工勞動(dòng)權益保護機制。實(shí)現就業(yè)信息全國聯(lián)網(wǎng)，為農民工提供免費的就業(yè)信息和政策咨詢(xún)。
專(zhuān)欄2 農民工職業(yè)技能提升計劃
第三節 擴大社會(huì )保障覆蓋面
擴大參保繳費覆蓋面，適時(shí)適當降低社會(huì )保險費率。完善職工基本養老保險制度，實(shí)現基礎養老金全國統籌，鼓勵農民工積極參保、連續參保。依法將農民工納入城鎮職工基本醫療保險，允許靈活就業(yè)農民工參加當地城鎮居民基本醫療保險。完善社會(huì )保險關(guān)系轉移接續政策，在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度，整合城鄉居民基本醫療保險制度。強化企業(yè)繳費責任，擴大農民工參加城鎮職工工傷保險、失業(yè)保險、生育保險比例。推進(jìn)商業(yè)保險與社會(huì )保險銜接合作，開(kāi)辦各類(lèi)補充性養老、醫療、健康保險。
第四節 改善基本醫療衛生條件
根據常住人口配置城鎮基本醫療衛生服務(wù)資源，將農民工及其隨遷家屬納入社區衛生服務(wù)體系，免費提供健康教育、婦幼保健、預防接種、傳染病防控、計劃生育等公共衛生服務(wù)。加強農民工聚居地疾病監測、疫情處理和突發(fā)公共衛生事件應對。鼓勵有條件的地方將符合條件的農民工及其隨遷家屬納入當地醫療救助范圍。
第五節 拓寬住房保障渠道
采取廉租住房、公共租賃住房、租賃補貼等多種方式改善農民工居住條件。完善商品房配建保障性住房政策，鼓勵社會(huì )資本參與建設。農民工集中的開(kāi)發(fā)區和產(chǎn)業(yè)園區可以建設單元型或宿舍型公共租賃住房，農民工數量較多的企業(yè)可以在符合規定標準的用地范圍內建設農民工集體宿舍。審慎探索由集體經(jīng)濟組織利用農村集體建設用地建設公共租賃住房。把進(jìn)城落戶(hù)農民完全納入城鎮住房保障體系。
第八章 建立健全農業(yè)轉移人口市民化推進(jìn)機制
強化各級政府責任，合理分擔公共成本，充分調動(dòng)社會(huì )力量，構建政府主導、多方參與、成本共擔、協(xié)同推進(jìn)的農業(yè)轉移人口市民化機制。
第一節 建立成本分擔機制
建立健全由政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的農業(yè)轉移人口市民化成本分擔機制，根據農業(yè)轉移人口市民化成本分類(lèi)，明確成本承擔主體和支出責任。
政府要承擔農業(yè)轉移人口市民化在義務(wù)教育、勞動(dòng)就業(yè)、基本養老、基本醫療衛生、保障性住房以及市政設施等方面的公共成本。企業(yè)要落實(shí)農民工與城鎮職工同工同酬制度，加大職工技能培訓投入，依法為農民工繳納職工養老、醫療、工傷、失業(yè)、生育等社會(huì )保險費用。農民工要積極參加城鎮社會(huì )保險、職業(yè)教育和技能培訓等，并按照規定承擔相關(guān)費用，提升融入城市社會(huì )的能力。
第二節 合理確定各級政府職責
中央政府負責統籌推進(jìn)農業(yè)轉移人口市民化的制度安排和政策制定，省級政府負責制定本行政區農業(yè)轉移人口市民化總體安排和配套政策，市縣政府負責制定本行政區城市和建制鎮農業(yè)轉移人口市民化的具體方案和實(shí)施細則。各級政府根據基本公共服務(wù)的事權劃分，承擔相應的財政支出責任，增強農業(yè)轉移人口落戶(hù)較多地區政府的公共服務(wù)保障能力。
第三節 完善農業(yè)轉移人口社會(huì )參與機制
推進(jìn)農民工融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區、群體融入社會(huì )，建設包容性城市。提高各級黨代會(huì )代表、人大代表、政協(xié)委員中農民工的比例，積極引導農民工參加黨組織、工會(huì )和社團組織，引導農業(yè)轉移人口有序參政議政和參加社會(huì )管理。加強科普宣傳教育，提高農民工科學(xué)文化和文明素質(zhì)，營(yíng)造農業(yè)轉移人口參與社區公共活動(dòng)、建設和管理的氛圍。城市政府和用工企業(yè)要加強對農業(yè)轉移人口的人文關(guān)懷，豐富其精神文化生活。
第四篇 優(yōu)化城鎮化布局和形態(tài)
根據土地、水資源、大氣環(huán)流特征和生態(tài)環(huán)境承載能力，優(yōu)化城鎮化空間布局和城鎮規模結構，在《全國主體功能區規劃》確定的城鎮化地區，按照統籌規劃、合理布局、分工協(xié)作、以大帶小的原則，發(fā)展集聚效率高、輻射作用大、城鎮體系優(yōu)、功能互補強的城市群，使之成為支撐全國經(jīng)濟增長(cháng)、促進(jìn)區域協(xié)調發(fā)展、參與國際競爭合作的重要平臺。構建以陸橋通道、沿長(cháng)江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以軸線(xiàn)上城市群和節點(diǎn)城市為依托、其他城鎮化地區為重要組成部分，大中小城市和小城鎮協(xié)調發(fā)展的“兩橫三縱”城鎮化戰略格局。
圖3 《全國主體功能區規劃》確定的城鎮化戰略格局示意圖
第九章 優(yōu)化提升東部地區城市群
東部地區城市群主要分布在優(yōu)化開(kāi)發(fā)區域，面臨水土資源和生態(tài)環(huán)境壓力加大、要素成本快速上升、國際市場(chǎng)競爭加劇等制約，必須加快經(jīng)濟轉型升級、空間結構優(yōu)化、資源永續利用和環(huán)境質(zhì)量提升。
京津冀、長(cháng)江三角洲和珠江三角洲城市群，是我國經(jīng)濟最具活力、開(kāi)放程度最高、創(chuàng )新能力最強、吸納外來(lái)人口最多的地區，要以建設世界級城市群為目標，繼續在制度創(chuàng )新、科技進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)升級、綠色發(fā)展等方面走在全國前列，加快形成國際競爭新優(yōu)勢，在更高層次參與國際合作和競爭，發(fā)揮其對全國經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的重要支撐和引領(lǐng)作用?？茖W(xué)定位各城市功能，增強城市群內中小城市和小城鎮的人口經(jīng)濟集聚能力，引導人口和產(chǎn)業(yè)由特大城市主城區向周邊和其他城鎮疏散轉移。依托河流、湖泊、山巒等自然地理格局建設區域生態(tài)網(wǎng)絡(luò )。
東部地區其他城市群，要根據區域主體功能定位，在優(yōu)化結構、提高效益、降低消耗、保護環(huán)境的基礎上，壯大先進(jìn)裝備制造業(yè)、戰略性新興產(chǎn)業(yè)和現代服務(wù)業(yè)，推進(jìn)海洋經(jīng)濟發(fā)展。充分發(fā)揮區位優(yōu)勢，全面提高開(kāi)放水平，集聚創(chuàng )新要素，增強創(chuàng )新能力，提升國際競爭力。統籌區域、城鄉基礎設施網(wǎng)絡(luò )和信息網(wǎng)絡(luò )建設，深化城市間分工協(xié)作和功能互補，加快一體化發(fā)展。
第十章 培育發(fā)展中西部地區城市群
中西部城鎮體系比較健全、城鎮經(jīng)濟比較發(fā)達、中心城市輻射帶動(dòng)作用明顯的重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區域，要在嚴格保護生態(tài)環(huán)境的基礎上，引導有市場(chǎng)、有效益的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)優(yōu)先向中西部轉移，吸納東部返鄉和就近轉移的農民工，加快產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展和人口集聚，培育發(fā)展若干新的城市群，在優(yōu)化全國城鎮化戰略格局中發(fā)揮更加重要作用。
加快培育成渝、中原、長(cháng)江中游、哈長(cháng)等城市群，使之成為推動(dòng)國土空間均衡開(kāi)發(fā)、引領(lǐng)區域經(jīng)濟發(fā)展的重要增長(cháng)極。加大對內對外開(kāi)放力度，有序承接國際及沿海地區產(chǎn)業(yè)轉移，依托優(yōu)勢資源發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，加快新型工業(yè)化進(jìn)程，壯大現代產(chǎn)業(yè)體系，完善基礎設施網(wǎng)絡(luò )，健全功能完備、布局合理的城鎮體系，強化城市分工合作，提升中心城市輻射帶動(dòng)能力，形成經(jīng)濟充滿(mǎn)活力、生活品質(zhì)優(yōu)良、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的新型城市群。依托陸橋通道上的城市群和節點(diǎn)城市，構建絲綢之路經(jīng)濟帶，推動(dòng)形成與中亞乃至整個(gè)歐亞大陸的區域大合作。
中部地區是我國重要糧食主產(chǎn)區，西部地區是我國水源保護區和生態(tài)涵養區。培育發(fā)展中西部地區城市群，必須嚴格保護耕地特別是基本農田，嚴格保護水資源，嚴格控制城市邊界無(wú)序擴張，嚴格控制污染物排放，切實(shí)加強生態(tài)保護和環(huán)境治理，徹底改變粗放低效的發(fā)展模式，確保流域生態(tài)安全和糧食生產(chǎn)安全。
第十一章 建立城市群發(fā)展協(xié)調機制
統籌制定實(shí)施城市群規劃，明確城市群發(fā)展目標、空間結構和開(kāi)發(fā)方向，明確各城市的功能定位和分工，統籌交通基礎設施和信息網(wǎng)絡(luò )布局，加快推進(jìn)城市群一體化進(jìn)程。加強城市群規劃與城鎮體系規劃、土地利用規劃、生態(tài)環(huán)境規劃等的銜接，依法開(kāi)展規劃環(huán)境影響評價(jià)。中央政府負責跨省級行政區的城市群規劃編制和組織實(shí)施，省級政府負責本行政區內的城市群規劃編制和組織實(shí)施。
建立完善跨區域城市發(fā)展協(xié)調機制。以城市群為主要平臺，推動(dòng)跨區域城市間產(chǎn)業(yè)分工、基礎設施、環(huán)境治理等協(xié)調聯(lián)動(dòng)。重點(diǎn)探索建立城市群管理協(xié)調模式，創(chuàng )新城市群要素市場(chǎng)管理機制，破除行政壁壘和壟斷，促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)和優(yōu)化配置。建立城市群成本共擔和利益共享機制，加快城市公共交通“一卡通”服務(wù)平臺建設，推進(jìn)跨區域互聯(lián)互通，促進(jìn)基礎設施和公共服務(wù)設施共建共享，促進(jìn)創(chuàng )新資源高效配置和開(kāi)放共享，推動(dòng)區域環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治，實(shí)現城市群一體化發(fā)展。
第十二章 促進(jìn)各類(lèi)城市協(xié)調發(fā)展
優(yōu)化城鎮規模結構，增強中心城市輻射帶動(dòng)功能，加快發(fā)展中小城市，有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮，促進(jìn)大中小城市和小城鎮協(xié)調發(fā)展。
第一節 增強中心城市輻射帶動(dòng)功能
直轄市、省會(huì )城市、計劃單列市和重要節點(diǎn)城市等中心城市，是我國城鎮化發(fā)展的重要支撐。沿海中心城市要加快產(chǎn)業(yè)轉型升級，提高參與全球產(chǎn)業(yè)分工的層次，延伸面向腹地的產(chǎn)業(yè)和服務(wù)鏈，加快提升國際化程度和國際競爭力。內陸中心城市要加大開(kāi)發(fā)開(kāi)放力度，健全以先進(jìn)制造業(yè)、戰略性新興產(chǎn)業(yè)、現代服務(wù)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)體系，提升要素集聚、科技創(chuàng )新、高端服務(wù)能力，發(fā)揮規模效應和帶動(dòng)效應。區域重要節點(diǎn)城市要完善城市功能，壯大經(jīng)濟實(shí)力，加強協(xié)作對接，實(shí)現集約發(fā)展、聯(lián)動(dòng)發(fā)展、互補發(fā)展。特大城市要適當疏散經(jīng)濟功能和其他功能，推進(jìn)勞動(dòng)密集型加工業(yè)向外轉移，加強與周邊城鎮基礎設施連接和公共服務(wù)共享，推進(jìn)中心城區功能向1小時(shí)交通圈地區擴散，培育形成通勤高效、一體發(fā)展的都市圈。
第二節 加快發(fā)展中小城市
把加快發(fā)展中小城市作為優(yōu)化城鎮規模結構的主攻方向，加強產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)資源布局引導，提升質(zhì)量，增加數量。鼓勵引導產(chǎn)業(yè)項目在資源環(huán)境承載力強、發(fā)展潛力大的中小城市和縣城布局，依托優(yōu)勢資源發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，夯實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎。加強市政基礎設施和公共服務(wù)設施建設，教育醫療等公共資源配置要向中小城市和縣城傾斜，引導高等學(xué)校和職業(yè)院校在中小城市布局、優(yōu)質(zhì)教育和醫療機構在中小城市設立分支機構，增強集聚要素的吸引力。完善設市標準，嚴格審批程序，對具備行政區劃調整條件的縣可有序改市，把有條件的縣城和重點(diǎn)鎮發(fā)展成為中小城市。培育壯大陸路邊境口岸城鎮，完善邊境貿易、金融服務(wù)、交通樞紐等功能，建設國際貿易物流節點(diǎn)和加工基地。
專(zhuān)欄3 重點(diǎn)建設的陸路邊境口岸城鎮
第三節 有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮
按照控制數量、提高質(zhì)量，節約用地、體現特色的要求，推動(dòng)小城鎮發(fā)展與疏解大城市中心城區功能相結合、與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結合、與服務(wù)“三農”相結合。大城市周邊的重點(diǎn)鎮，要加強與城市發(fā)展的統籌規劃與功能配套，逐步發(fā)展成為衛星城。具有特色資源、區位優(yōu)勢的小城鎮，要通過(guò)規劃引導、市場(chǎng)運作，培育成為文化旅游、商貿物流、資源加工、交通樞紐等專(zhuān)業(yè)特色鎮。遠離中心城市的小城鎮和林場(chǎng)、農場(chǎng)等，要完善基礎設施和公共服務(wù)，發(fā)展成為服務(wù)農村、帶動(dòng)周邊的綜合性小城鎮。對吸納人口多、經(jīng)濟實(shí)力強的鎮，可賦予同人口和經(jīng)濟規模相適應的管理權。
專(zhuān)欄4 縣城和重點(diǎn)鎮基礎設施提升工程
第十三章 強化綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò )支撐
完善綜合運輸通道和區際交通骨干網(wǎng)絡(luò )，強化城市群之間交通聯(lián)系，加快城市群交通一體化規劃建設，改善中小城市和小城鎮對外交通，發(fā)揮綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò )對城鎮化格局的支撐和引導作用。到2020年，普通鐵路網(wǎng)覆蓋20萬(wàn)以上人口城市，快速鐵路網(wǎng)基本覆蓋50萬(wàn)以上人口城市；普通國道基本覆蓋縣城，國家高速公路基本覆蓋20萬(wàn)以上人口城市；民用航空網(wǎng)絡(luò )不斷擴展，航空服務(wù)覆蓋全國90%左右的人口。
第一節 完善城市群之間綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò )
依托國家“五縱五橫”綜合運輸大通道，加強東中部城市群對外交通骨干網(wǎng)絡(luò )薄弱環(huán)節建設，加快西部城市群對外交通骨干網(wǎng)絡(luò )建設，形成以鐵路、高速公路為骨干，以普通國省道為基礎，與民航、水路和管道共同組成的連接東西、縱貫南北的綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò )，支撐國家“兩橫三縱”城鎮化戰略格局。
第二節 構建城市群內部綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò )
按照優(yōu)化結構的要求，在城市群內部建設以軌道交通和高速公路為骨干，以普通公路為基礎，有效銜接大中小城市和小城鎮的多層次快速交通運輸網(wǎng)絡(luò )。提升東部地區城市群綜合交通運輸一體化水平，建成以城際鐵路、高速公路為主體的快速客運和大能力貨運網(wǎng)絡(luò )。推進(jìn)中西部地區城市群內主要城市之間的快速鐵路、高速公路建設，逐步形成城市群內快速交通運輸網(wǎng)絡(luò )。
第三節 建設城市綜合交通樞紐
建設以鐵路、公路客運站和機場(chǎng)等為主的綜合客運樞紐，以鐵路和公路貨運場(chǎng)站、港口和機場(chǎng)等為主的綜合貨運樞紐，優(yōu)化布局，提升功能。依托綜合交通樞紐，加強鐵路、公路、民航、水運與城市軌道交通、地面公共交通等多種交通方式的銜接，完善集疏運系統與配送系統，實(shí)現客運“零距離”換乘和貨運無(wú)縫銜接。
第四節 改善中小城市和小城鎮交通條件
加強中小城市和小城鎮與交通干線(xiàn)、交通樞紐城市的連接，加快國省干線(xiàn)公路升級改造，提高中小城市和小城鎮公路技術(shù)等級、通行能力和鐵路覆蓋率，改善交通條件，提升服務(wù)水平。
圖4 全國主要城市綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò )示意圖
第五篇 提高城市可持續發(fā)展能力
加快轉變城市發(fā)展方式，優(yōu)化城市空間結構，增強城市經(jīng)濟、基礎設施、公共服務(wù)和資源環(huán)境對人口的承載能力，有效預防和治理“城市病”，建設和諧宜居、富有特色、充滿(mǎn)活力的現代城市。
第十四章 強化城市產(chǎn)業(yè)就業(yè)支撐
調整優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)布局和結構，促進(jìn)城市經(jīng)濟轉型升級，改善營(yíng)商環(huán)境，增強經(jīng)濟活力，擴大就業(yè)容量，把城市打造成為創(chuàng )業(yè)樂(lè )園和創(chuàng )新?lián)u籃。
第一節 優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)結構
根據城市資源環(huán)境承載能力、要素稟賦和比較優(yōu)勢，培育發(fā)展各具特色的城市產(chǎn)業(yè)體系。改造提升傳統產(chǎn)業(yè)，淘汰落后產(chǎn)能，壯大先進(jìn)制造業(yè)和節能環(huán)保、新一代信息技術(shù)、生物、新能源、新材料、新能源汽車(chē)等戰略性新興產(chǎn)業(yè)。適應制造業(yè)轉型升級要求，推動(dòng)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化、社會(huì )化發(fā)展，引導生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)在中心城市、制造業(yè)密集區域集聚；適應居民消費需求多樣化，提升生活性服務(wù)業(yè)水平，擴大服務(wù)供給，提高服務(wù)質(zhì)量，推動(dòng)特大城市和大城市形成以服務(wù)經(jīng)濟為主的產(chǎn)業(yè)結構。強化城市間專(zhuān)業(yè)化分工協(xié)作，增強中小城市產(chǎn)業(yè)承接能力，構建大中小城市和小城鎮特色鮮明、優(yōu)勢互補的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。推進(jìn)城市污染企業(yè)治理改造和環(huán)保搬遷。支持資源枯竭城市發(fā)展接續替代產(chǎn)業(yè)。
第二節 增強城市創(chuàng )新能力
順應科技進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)變革新趨勢，發(fā)揮城市創(chuàng )新載體作用，依托科技、教育和人才資源優(yōu)勢，推動(dòng)城市走創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展道路。營(yíng)造創(chuàng )新的制度環(huán)境、政策環(huán)境、金融環(huán)境和文化氛圍，激發(fā)全社會(huì )創(chuàng )新活力，推動(dòng)技術(shù)創(chuàng )新、商業(yè)模式創(chuàng )新和管理創(chuàng )新。建立產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng )新機制，強化企業(yè)在技術(shù)創(chuàng )新中的主體地位，發(fā)揮大型企業(yè)創(chuàng )新骨干作用，激發(fā)中小企業(yè)創(chuàng )新活力。建設創(chuàng )新基地，集聚創(chuàng )新人才，培育創(chuàng )新集群，完善創(chuàng )新服務(wù)體系，發(fā)展創(chuàng )新公共平臺和風(fēng)險投資機構，推進(jìn)創(chuàng )新成果資本化、產(chǎn)業(yè)化。加強知識產(chǎn)權運用和保護，健全技術(shù)創(chuàng )新激勵機制。推動(dòng)高等學(xué)校提高創(chuàng )新人才培養能力，加快現代職業(yè)教育體系建設，系統構建從中職、高職、本科層次職業(yè)教育到專(zhuān)業(yè)學(xué)位研究生教育的技術(shù)技能人才培養通道，推進(jìn)中高職銜接和職普溝通。引導部分地方本科高等學(xué)校轉型發(fā)展為應用技術(shù)類(lèi)型高校。試行普通高校、高職院校、成人高校之間的學(xué)分轉換，為學(xué)生多樣化成才提供選擇。
第三節 營(yíng)造良好就業(yè)創(chuàng )業(yè)環(huán)境
發(fā)揮城市創(chuàng )業(yè)平臺作用，充分利用城市規模經(jīng)濟產(chǎn)生的專(zhuān)業(yè)化分工效應，放寬政府管制，降低交易成本，激發(fā)創(chuàng )業(yè)活力。完善扶持創(chuàng )業(yè)的優(yōu)惠政策，形成政府激勵創(chuàng )業(yè)、社會(huì )支持創(chuàng )業(yè)、勞動(dòng)者勇于創(chuàng )業(yè)新機制。運用財政支持、稅費減免、創(chuàng )業(yè)投資引導、政策性金融服務(wù)、小額貸款擔保等手段，為中小企業(yè)特別是創(chuàng )業(yè)型企業(yè)發(fā)展提供良好的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，促進(jìn)以創(chuàng )業(yè)帶動(dòng)就業(yè)。促進(jìn)以高校畢業(yè)生為重點(diǎn)的青年就業(yè)和農村轉移勞動(dòng)力、城鎮困難人員、退役軍人就業(yè)。結合產(chǎn)業(yè)升級開(kāi)發(fā)更多適合高校畢業(yè)生的就業(yè)崗位，實(shí)行激勵高校畢業(yè)生自主創(chuàng )業(yè)政策，實(shí)施離校未就業(yè)高校畢業(yè)生就業(yè)促進(jìn)計劃。合理引導高校畢業(yè)生就業(yè)流向，鼓勵其到中小城市創(chuàng )業(yè)就業(yè)。
第十五章 優(yōu)化城市空間結構和管理格局
按照統一規劃、協(xié)調推進(jìn)、集約緊湊、疏密有致、環(huán)境優(yōu)先的原則，統籌中心城區改造和新城新區建設，提高城市空間利用效率，改善城市人居環(huán)境。
第一節 改造提升中心城區功能
推動(dòng)特大城市中心城區部分功能向衛星城疏散，強化大中城市中心城區高端服務(wù)、現代商貿、信息中介、創(chuàng )意創(chuàng )新等功能。完善中心城區功能組合，統籌規劃地上地下空間開(kāi)發(fā)，推動(dòng)商業(yè)、辦公、居住、生態(tài)空間與交通站點(diǎn)的合理布局與綜合利用開(kāi)發(fā)。制定城市市轄區設置標準，優(yōu)化市轄區規模和結構。按照改造更新與保護修復并重的要求，健全舊城改造機制，優(yōu)化提升舊城功能。加快城區老工業(yè)區搬遷改造，大力推進(jìn)棚戶(hù)區改造，穩步實(shí)施城中村改造，有序推進(jìn)舊住宅小區綜合整治、危舊住房和非成套住房改造，全面改善人居環(huán)境。
專(zhuān)欄5 棚戶(hù)區改造行動(dòng)計劃
第二節 嚴格規范新城新區建設
嚴格新城新區設立條件，防止城市邊界無(wú)序蔓延。因中心城區功能過(guò)度疊加、人口密度過(guò)高或規避自然災害等原因，確需規劃建設新城新區，必須以人口密度、產(chǎn)出強度和資源環(huán)境承載力為基準，與行政區劃相協(xié)調，科學(xué)合理編制規劃，嚴格控制建設用地規模，控制建設標準過(guò)度超前。統籌生產(chǎn)區、辦公區、生活區、商業(yè)區等功能區規劃建設，推進(jìn)功能混合和產(chǎn)城融合，在集聚產(chǎn)業(yè)的同時(shí)集聚人口，防止新城新區空心化。加強現有開(kāi)發(fā)區城市功能改造，推動(dòng)單一生產(chǎn)功能向城市綜合功能轉型，為促進(jìn)人口集聚、發(fā)展服務(wù)經(jīng)濟拓展空間。
第三節 改善城鄉接合部環(huán)境
提升城鄉接合部規劃建設和管理服務(wù)水平，促進(jìn)社區化發(fā)展，增強服務(wù)城市、帶動(dòng)農村、承接轉移人口功能。加快城區基礎設施和公共服務(wù)設施向城鄉接合部地區延伸覆蓋，規范建設行為，加強環(huán)境整治和社會(huì )綜合治理，改善生活居住條件。保護生態(tài)用地和農用地，形成有利于改善城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的生態(tài)緩沖地帶。
第十六章 提升城市基本公共服務(wù)水平
加強市政公用設施和公共服務(wù)設施建設，增加基本公共服務(wù)供給，增強對人口集聚和服務(wù)的支撐能力。
第一節 優(yōu)先發(fā)展城市公共交通
將公共交通放在城市交通發(fā)展的首要位置，加快構建以公共交通為主體的城市機動(dòng)化出行系統，積極發(fā)展快速公共汽車(chē)、現代有軌電車(chē)等大容量地面公共交通系統，科學(xué)有序推進(jìn)城市軌道交通建設。優(yōu)化公共交通站點(diǎn)和線(xiàn)路設置，推動(dòng)形成公共交通優(yōu)先通行網(wǎng)絡(luò )，提高覆蓋率、準點(diǎn)率和運行速度，基本實(shí)現100萬(wàn)人口以上城市中心城區公共交通站點(diǎn)500米全覆蓋。強化交通綜合管理，有效調控、合理引導個(gè)體機動(dòng)化交通需求。推動(dòng)各種交通方式、城市道路交通管理系統的信息共享和資源整合。
第二節 加強市政公用設施建設
建設安全高效便利的生活服務(wù)和市政公用設施網(wǎng)絡(luò )體系。優(yōu)化社區生活設施布局，健全社區養老服務(wù)體系，完善便民利民服務(wù)網(wǎng)絡(luò )，打造包括物流配送、便民超市、平價(jià)菜店、家庭服務(wù)中心等在內的便捷生活服務(wù)圈。加強無(wú)障礙環(huán)境建設。合理布局建設公益性菜市場(chǎng)、農產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)。統籌電力、通信、給排水、供熱、燃氣等地下管網(wǎng)建設，推行城市綜合管廊，新建城市主干道路、城市新區、各類(lèi)園區應實(shí)行城市地下管網(wǎng)綜合管廊模式。加強城鎮水源地保護與建設和供水設施改造與建設，確保城鎮供水安全。加強防洪設施建設，完善城市排水與暴雨外洪內澇防治體系，提高應對極端天氣能力。建設安全可靠、技術(shù)先進(jìn)、管理規范的新型配電網(wǎng)絡(luò )體系，加快推進(jìn)城市清潔能源供應設施建設，完善燃氣輸配、儲備和供應保障系統，大力發(fā)展熱電聯(lián)產(chǎn)，淘汰燃煤小鍋爐。加強城鎮污水處理及再生利用設施建設，推進(jìn)雨污分流改造和污泥無(wú)害化處置。提高城鎮生活垃圾無(wú)害化處理能力。合理布局建設城市停車(chē)場(chǎng)和立體車(chē)庫，新建大中型商業(yè)設施要配建貨物裝卸作業(yè)區和停車(chē)場(chǎng)，新建辦公區和住宅小區要配建地下停車(chē)場(chǎng)。
第三節 完善基本公共服務(wù)體系
根據城鎮常住人口增長(cháng)趨勢和空間分布，統籌布局建設學(xué)校、醫療衛生機構、文化設施、體育場(chǎng)所等公共服務(wù)設施。優(yōu)化學(xué)校布局和建設規模，合理配置中小學(xué)和幼兒園資源。加強社區衛生服務(wù)機構建設，健全與醫院分工協(xié)作、雙向轉診的城市醫療服務(wù)體系。完善重大疾病防控、婦幼保健等專(zhuān)業(yè)公共衛生和計劃生育服務(wù)網(wǎng)絡(luò )。加強公共文化、公共體育、就業(yè)服務(wù)、社保經(jīng)辦和便民利民服務(wù)設施建設。創(chuàng )新公共服務(wù)供給方式，引入市場(chǎng)機制，擴大政府購買(mǎi)服務(wù)規模，實(shí)現供給主體和方式多元化，根據經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展狀況和財力水平，逐步提高城鎮居民基本公共服務(wù)水平，在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居上持續取得新進(jìn)展。
第十七章 提高城市規劃建設水平
適應新型城鎮化發(fā)展要求，提高城市規劃科學(xué)性，加強空間開(kāi)發(fā)管制，健全規劃管理體制機制，嚴格建筑規范和質(zhì)量管理，強化實(shí)施監督，提高城市規劃管理水平和建筑質(zhì)量。
第一節 創(chuàng )新規劃理念
把以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳理念融入城市規劃全過(guò)程。城市規劃要由擴張性規劃逐步轉向限定城市邊界、優(yōu)化空間結構的規劃，科學(xué)確立城市功能定位和形態(tài)，加強城市空間開(kāi)發(fā)利用管制，合理劃定城市“三區四線(xiàn)”，合理確定城市規模、開(kāi)發(fā)邊界、開(kāi)發(fā)強度和保護性空間，加強道路紅線(xiàn)和建筑紅線(xiàn)對建設項目的定位控制。統籌規劃城市空間功能布局，促進(jìn)城市用地功能適度混合。合理設定不同功能區土地開(kāi)發(fā)利用的容積率、綠化率、地面滲透率等規范性要求。建立健全城市地下空間開(kāi)發(fā)利用協(xié)調機制。統籌規劃市區、城郊和周邊鄉村發(fā)展。
專(zhuān)欄6 城市“三區四線(xiàn)”規劃管理
第二節 完善規劃程序
完善城市規劃前期研究、規劃編制、銜接協(xié)調、專(zhuān)家論證、公眾參與、審查審批、實(shí)施管理、評估修編等工作程序，探索設立城市總規劃師制度，提高規劃編制科學(xué)化、民主化水平。推行城市規劃政務(wù)公開(kāi)，加大公開(kāi)公示力度。加強城市規劃與經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展、主體功能區建設、國土資源利用、生態(tài)環(huán)境保護、基礎設施建設等規劃的相互銜接。推動(dòng)有條件地區的經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展總體規劃、城市規劃、土地利用規劃等“多規合一”。
第三節 強化規劃管控
保持城市規劃權威性、嚴肅性和連續性，堅持一本規劃一張藍圖持之以恒加以落實(shí)，防止換一屆領(lǐng)導改一次規劃。加強規劃實(shí)施全過(guò)程監管，確保依規劃進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設。健全國家城鄉規劃督察員制度，以規劃強制性?xún)热轂橹攸c(diǎn)，加強規劃實(shí)施督察，對違反規劃行為進(jìn)行事前事中監管。嚴格實(shí)行規劃實(shí)施責任追究制度，加大對政府部門(mén)、開(kāi)發(fā)主體、居民個(gè)人違法違規行為的責任追究和處罰力度。制定城市規劃建設考核指標體系，加強地方人大對城市規劃實(shí)施的監督檢查，將城市規劃實(shí)施情況納入地方黨政領(lǐng)導干部考核和離任審計。運用信息化等手段，強化對城市規劃管控的技術(shù)支撐。
第四節 嚴格建筑質(zhì)量管理
強化建筑設計、施工、監理和建筑材料、裝修裝飾等全流程質(zhì)量管控。嚴格執行先勘察、后設計、再施工的基本建設程序，加強建筑市場(chǎng)各類(lèi)主體的資質(zhì)資格管理，推行質(zhì)量體系認證制度，加大建筑工人職業(yè)技能培訓力度。堅決打擊建筑工程招投標、分包轉包、材料采購、竣工驗收等環(huán)節的違法違規行為，懲治擅自改變房屋建筑主體和承重結構等違規行為。健全建筑檔案登記、查詢(xún)和管理制度，強化建筑質(zhì)量責任追究和處罰，實(shí)行建筑質(zhì)量責任終身追究制度。
第十八章 推動(dòng)新型城市建設
順應現代城市發(fā)展新理念新趨勢，推動(dòng)城市綠色發(fā)展，提高智能化水平，增強歷史文化魅力，全面提升城市內在品質(zhì)。
第一節 加快綠色城市建設
將生態(tài)文明理念全面融入城市發(fā)展，構建綠色生產(chǎn)方式、生活方式和消費模式。嚴格控制高耗能、高排放行業(yè)發(fā)展。節約集約利用土地、水和能源等資源，促進(jìn)資源循環(huán)利用，控制總量，提高效率。加快建設可再生能源體系，推動(dòng)分布式太陽(yáng)能、風(fēng)能、生物質(zhì)能、地熱能多元化、規?；瘧?，提高新能源和可再生能源利用比例。實(shí)施綠色建筑行動(dòng)計劃，完善綠色建筑標準及認證體系、擴大強制執行范圍，加快既有建筑節能改造，大力發(fā)展綠色建材，強力推進(jìn)建筑工業(yè)化。合理控制機動(dòng)車(chē)保有量，加快新能源汽車(chē)推廣應用，改善步行、自行車(chē)出行條件，倡導綠色出行。實(shí)施大氣污染防治行動(dòng)計劃，開(kāi)展區域聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治，改善城市空氣質(zhì)量。完善廢舊商品回收體系和垃圾分類(lèi)處理系統，加強城市固體廢棄物循環(huán)利用和無(wú)害化處置。合理劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)，擴大城市生態(tài)空間，增加森林、湖泊、濕地面積，將農村廢棄地、其他污染土地、工礦用地轉化為生態(tài)用